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他山之石
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陳偉：法治是物業(yè)管理最好的營商環(huán)境
中國物業(yè)管理協(xié)會 編者按 2019年7月16日，中國物業(yè)管理協(xié)會法律政策工作委員會成立大會召開。住房和城鄉(xiāng)建設部法規(guī)司副司長陳偉蒞臨大會并作講話，現(xiàn)將整理完善后的講話內(nèi)容分享給大家。 我參加今天的活動，主要基于兩個原因：一是代表住房和城鄉(xiāng)建設部法規(guī)司對中國物協(xié)法律政策工作委員會的成立表示祝賀；第二個原因可能就鮮為人知了，那就是我曾經(jīng)擔任過中國物業(yè)管理協(xié)會法律咨詢組的首任組長。早在2003年《物業(yè)管理條例》出臺之際，中國物業(yè)管理協(xié)會就成立了法律咨詢組，咨詢組主要干了這么幾件事：宣貫《物業(yè)管理條例》《物權(quán)法》等法律法規(guī)，參與最高人民法院2009年第7、8號兩個司法解釋的制訂，完成最高人民法院《物業(yè)管理的行業(yè)調(diào)解》課題研究、編輯物業(yè)管理法律論文和案例匯編、對行業(yè)的重大法律問題發(fā)聲表態(tài)等等。因此，如果從歷史傳承的角度追本溯源，法律咨詢組應當是法律政策工作委員會的前身，委員會的成立是具有其歷史淵源和組織基礎的。 如果以1994年建設部33號令《城市新建住宅小區(qū)管理辦法》為起點，中國物業(yè)管理法制建設已經(jīng)走過25年的歷程。經(jīng)過多年的實踐，我們已經(jīng)建立起以《物權(quán)法》《合同法》為基礎，以《物業(yè)管理條例》為核心，以地方性法規(guī)和部門規(guī)章為主體，以數(shù)以萬計的規(guī)范性文件為支撐的物業(yè)管理法律政策體系。雖然我們每年都有大量關(guān)于制定《物業(yè)管理法》《業(yè)主大會組織法》等法律的人大建議和政協(xié)提案，希望進一步加強物業(yè)管理立法工作，但可以肯定地說，物業(yè)管理早已走出了“無法可依”的困境，進入了“有法可依”的時代。經(jīng)過多方的努力，我們已經(jīng)初步構(gòu)建起物業(yè)管理與社區(qū)治理相結(jié)合的物業(yè)服務監(jiān)管體系、行業(yè)執(zhí)法和司法裁判相銜接的物業(yè)管理司法體系以及四方參與和四級聯(lián)動相協(xié)調(diào)的物業(yè)糾紛調(diào)處體系。這些都是委員會今后開展工作的深厚法治基礎。 任何一個機構(gòu)的存在，都有它獨特的使命，行業(yè)組織概莫能外。行業(yè)組織作為同行業(yè)商事主體聯(lián)合組成的自律抑或維權(quán)機構(gòu)，其使命如果用一句話概括，我認為應當是：優(yōu)化行業(yè)的營商環(huán)境。物業(yè)管理協(xié)會概莫能外。法律政策工作委員會作為中國物協(xié)的工作機構(gòu)，其使命是什么呢？翻開你們的會議手冊，不僅有工作規(guī)則、工作規(guī)劃還有工作要點，不僅有宗旨，還有職責，可以洋洋灑灑用長篇大論來闡述，但如果用一句話概括，我認為應當是：優(yōu)化行業(yè)的法治環(huán)境。法治環(huán)境與營商環(huán)境是什么關(guān)系呢？習近平總書記的概括最為經(jīng)典：法治是最好的營商環(huán)境。根據(jù)上述推理，我們可以看出，法律政策工作委員會在中國物業(yè)管理協(xié)會中地位之重要和使命之光榮。
在未來的日子里，委員會如何不負這一光榮的使命呢？我以為，應當在國家全面依法治國的基本方略之下謀篇布局。關(guān)于法制建設，黨的十一屆三中全會提出了“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究”的十六字方針，這是大家耳熟能詳?shù)?。關(guān)于依法治國，黨的十九大強調(diào)堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設，并提出新的十六字方針：“科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法”。新十六字方針為新時代法治建設指明了方向，提供了根本遵循，在這樣一個時代大背景下成立的中國物協(xié)法律政策工作委員會，應當服務于法治社會建設的大局，緊緊圍繞全面依法治國的新十六字方針開展工作。 科學立法 在解決了法的“有還是沒有”的問題之后，我們的工作重心應當轉(zhuǎn)向法的“好還是不好”的問題，物業(yè)管理亦是如此。無論是《物權(quán)法》中“業(yè)主的建筑物區(qū)分所有權(quán)”的規(guī)定，還是《物業(yè)管理條例》以及配套的規(guī)章政策，都不可避免地受到時代的局限，都需要與時俱進地立、改、廢、釋。比如：《物權(quán)法》中關(guān)于業(yè)主大會“雙三分之二”表決權(quán)數(shù)的規(guī)定，在實際適用過程中遇到很大的困難；比如處理物業(yè)服務合同糾紛，目前只能比照適用《合同法》中委托合同規(guī)定或者適用最高人民法院的司法解釋。在參與全國人大常委會制定民法典過程中，作為行業(yè)主管部門，我們最大限度地建言獻策，已經(jīng)取得可喜的突破。
大家可能注意到了，去年十三屆全國人大常委會第一次審議民法典物權(quán)編草案，其中第七十三條關(guān)于業(yè)主共同決定事項的規(guī)定，與現(xiàn)行的物權(quán)法相比有了很大的變化，主要是科學地將業(yè)主參加表決比例與業(yè)主同意比例進行了區(qū)分：業(yè)主共同決定事項，首先應當由三分之二以上的專有部分面積占比且人數(shù)占比的業(yè)主參加表決，其次還應當經(jīng)參加表決專有部分面積且參加表決人數(shù)過半數(shù)或者四分之三以上的業(yè)主同意。這一立法調(diào)整，實際上有效地將現(xiàn)有的“雙三分之二”和“雙過半”的法定表決比例，分別降低為“雙過半”和“雙三分之一”。今年四月份，全國人大常委會第二次審議民法典物權(quán)編草案，再次對該條進行了完善，將“籌集”和“使用”維修資金的表決比例分別作出規(guī)定，將一審稿中使用維修資金“雙四分之三”業(yè)主同意的比例降低為“雙過半”，使得今后業(yè)主使用維修資金的法定表決比例實際降低為“雙三分之一”。同時，還對緊急情況下業(yè)主依法申請使用維修資金作了規(guī)定，有效解決了當前維修資金使用難的問題。 大家可能也注意到了，民法典合同編草案設專章對“物業(yè)服務合同”作出規(guī)定，從無名合同到有名合同，為“物業(yè)服務合同”正名的時代即將開啟。這是重大的進步，但我們的努力不能就此停步。記得去年9月24日，我們到浙江調(diào)研，剛下飛機就得知26日全國人大法工委召開民法典合同編座談會，我覺得這是個難得的機會，于是放棄調(diào)研安排馬上趕回北京參會，會上我就“物業(yè)服務合同”這一章中的幾個存在爭議的條款重點闡述了住建部的意見，其中關(guān)于“物業(yè)服務合同不宜參照適用委托合同”的意見當場得到了采納，但關(guān)于刪除“業(yè)主對物業(yè)服務合同的任意解除權(quán)”以及“物業(yè)服務企業(yè)保障業(yè)主的人身、財產(chǎn)安全”有關(guān)條款的意見，雖然未能完全說服法工委民法室的同志，但他們對“適度限制業(yè)主的任意解除權(quán)”和“進一步考量物業(yè)服務企業(yè)的安全保障責任”表示認同。 《物業(yè)管理條例》頒行至今已有十六個年頭了，同樣存在與時俱進的問題：是否重新界定新時代的物業(yè)管理？是否重新定位業(yè)主大會和業(yè)主委員會？如何構(gòu)建物業(yè)管理信用體系？等等，都需要我們適時開展立法后評估工作。今后部里在開展《物業(yè)管理條例》的執(zhí)法檢查和立法后評估工作中，委員會能發(fā)揮什么樣的作用？值得我們有所期待。 嚴格執(zhí)法 法律的生命在于執(zhí)行。2000多年前桓寬在《鹽鐵論》中感嘆：“世不患無法，而患無必行之法”，他所擔憂的“有法不依”的困境，到今天依然困擾著我們。嚴格執(zhí)法的關(guān)鍵，不在于法，而在于人。所以在紀念《物業(yè)管理條例》實施十周年時，我曾經(jīng)說過：“人們真正懼怕的不是法律，而是法律得不到執(zhí)行。無法執(zhí)行的法律無異于一紙空文！”現(xiàn)實中，大家在“喋喋不休”地要求制定新的法律的時候，往往忽視一個問題：現(xiàn)有的法律法規(guī)是否得到了嚴格的執(zhí)行？！如果我們上到《物權(quán)法》《合同法》《物業(yè)管理條例》，下到成千上萬的物業(yè)管理規(guī)范性文件，都能在物業(yè)管理活動中不折不扣地得以貫徹落實，我相信物業(yè)管理的市場環(huán)境將得到極大的改觀。 實踐中，無論是承接查驗制度的落實、水電氣收費和市政管線維修養(yǎng)護責任的承擔，以及物業(yè)服務價格市場化政策的執(zhí)行，在許多地方都不同程度地打了折扣，這里面涉及到許多體制機制上的問題，作為企業(yè)個體在多數(shù)情況下的確無能為力。作為一個行業(yè)組織的代言人，法律政策工作委員會除了為行業(yè)正當權(quán)益鼓與呼之外，似乎還應當充分發(fā)揮兩方面的作用：一是強化行業(yè)的自律，譴責和懲處行業(yè)中違法敗德的害群之馬；二是監(jiān)督政府的執(zhí)法，促進政府執(zhí)法行為更加嚴格規(guī)范，防止政府的不作為和亂作為。多少年來，我們老是抱怨執(zhí)法進不了社區(qū)，以后是否能夠通過外力的推動，使“執(zhí)法進社區(qū)”成為普遍的現(xiàn)實。 公正司法 司法是看得見的正義，是正義最后的關(guān)口。在座的老物業(yè)人可能還記得十幾年前的深圳“筆架山莊案件”，由于認為司法判決不公，當時行業(yè)內(nèi)反響很大，并引發(fā)了關(guān)于物業(yè)服務企業(yè)要么“虧死”要么“賠死”的長時間討論，為此我還專門寫了一篇《侵權(quán)抑或違約：物業(yè)管理治安歸責的誤區(qū)》的文章，力圖澄清物業(yè)服務企業(yè)在治安案件中的責任。目前物業(yè)服務糾紛案件審理和裁判的專業(yè)性和公正性都有了提高，但遠未達到理想的境界，這從近期司法界和媒體幾乎眾口一詞地將高空墜物、拋物侵權(quán)行為簡單歸責于建筑物管理人的論調(diào)中，亦可窺豹一斑。應當看到，《物權(quán)法》明確的業(yè)主對共有部分的法定義務，《合同法》確立的物業(yè)服務等價有償原則，《物業(yè)管理條例》定位的物業(yè)服務企業(yè)與業(yè)主之間的服務與被服務的平等關(guān)系，并未在物業(yè)管理糾紛裁判中得以全面貫徹。司法實踐中，法院往往對物業(yè)服務的準公共性缺乏認識，加上“業(yè)主弱勢群體說”的思維慣性，使得物業(yè)服務企業(yè)往往容易被視為各種社會矛盾的引爆者和各種社會責任的承擔者，這是導致司法偏離專業(yè)公正的思想根源。
這是我為什么一直關(guān)注并擔憂“藍色錢江縱火案”中民事審判結(jié)果的主要原因，綠城物業(yè)最終用庭外和解方式智慧地解決了這個難題。但是，大家設想一下，如果法院以判決結(jié)案，會是什么結(jié)果？如果涉案的不是綠城這樣有實力、有品牌和有策略的企業(yè)，結(jié)果又會是什么？我們不得而知。同樣，這也是我們前兩年在協(xié)調(diào)公安部擬出臺的《高層建筑消防管理規(guī)定（草案）》工作中窮盡一切手段的原因，我們最后請求國務院法制辦出面干預，并且作好向全國人大常委會提起合法性審查的思想準備。為什么這么努力抗爭呢？因為最初草案的45個條款中有33條涉及到物業(yè)服務企業(yè)的義務，一旦成為具有指引性的規(guī)章，將對今后物業(yè)服務活動中涉及的消防安全糾紛的司法裁判產(chǎn)生重大的影響。 我始終認為，要公正裁判物業(yè)服務糾紛，司法機構(gòu)必須具備這樣一種物業(yè)管理觀念：以業(yè)主為中心，不是以某個業(yè)主為中心，而是以業(yè)主整體或者多數(shù)業(yè)主為中心；以消費者為中心，不是以某個消費者為中心，而是以消費者整體或者多數(shù)消費者為中心。在促進物業(yè)管理公正司法中，法律政策工作委員會能做些什么？如何利用我們的專業(yè)能力去糾偏？需要我們進一步探索和思考。 全民守法 法律只有在得到絕大多數(shù)遵守并得以懲罰少數(shù)人時，才能樹立權(quán)威。同理，物業(yè)管理的法律政策，只有得到大多數(shù)業(yè)主和物業(yè)服務企業(yè)遵守的時候，才能夠發(fā)揮其應有的效用。沒有守法的業(yè)主，就沒有公正規(guī)范的業(yè)主大會和業(yè)主委員會；沒有守法的物業(yè)服務企業(yè)，就沒有公平競爭的物業(yè)服務市場。 這使我們想起了一個啼笑皆非的往事。去年四月，一個“《物業(yè)管理條例》修訂，八種情況下可拒交物業(yè)費”的微信謠言，竟然在幾天時間內(nèi)達到近千萬的點擊量，可謂“一謠激起千層浪”，有許多從業(yè)人員和管理部門同志也在朋友圈中轉(zhuǎn)發(fā)，成了推波助瀾的傳謠者。雖然最終我們通過約談《法制日報》并令其發(fā)表“致歉更正聲明”得以辟謠，但此事暴露出的問題給我?guī)淼膽n思卻是長久的：除了少數(shù)別有用心者和拒費業(yè)主之外，為什么有那么多物業(yè)服務企業(yè)甚至主管部門都在信謠傳謠？為什么只要翻一翻法條查一查官方網(wǎng)站就能弄清楚的事實，竟然使得許多業(yè)內(nèi)人憂心忡忡，不知所措？ 同理，我們的專業(yè)人士在頻繁指責物業(yè)管理立法、執(zhí)法、司法中存在弊端的時候，是否曾經(jīng)捫心自問：你們都做到守法了嗎？你們都真正懂法嗎？如果從業(yè)人員都不懂法，甚至不守法，那么再科學的立法，再嚴格的執(zhí)法，再公正的司法，都無異于空中樓閣，都無異于無源之水無本之木。誠信的前提是守法，守法的前提是懂法，懂法的前提是普法。在行業(yè)普法和誠信建設工作中，物業(yè)管理行業(yè)任重道遠，法律政策工作委員會大有可為。 衡量一個行業(yè)的境界，預判一個行業(yè)的未來，要看她堅持什么樣的價值觀。我以為，從不同的角度，物業(yè)管理可以兼有許多不同的價值觀；在不同的時期，物業(yè)管理行業(yè)可以不斷修正豐富自身的價值觀。但總有一種價值觀是不可缺席且不能改變的，那就是：法治的價值觀。 我相信，只要中國物業(yè)管理行業(yè)堅持法治的價值觀，只要中國物業(yè)管理協(xié)會踐行法治的價值觀，就必將在助力物業(yè)管理法治建設，改善物業(yè)服務營商環(huán)境的道路上行穩(wěn)致遠，不負使命！ |
